精筑五道监察大堤分权制衡确保君体-【xinwen】

大都督府、中书省和御史台，在吴元年年底也就是大明开国前夜曾被称为“总天下之政”的三大府中的两大，由于“胡惟庸谋反案”的案发而被一一端掉，只剩下了一大府御史台。不过，这个御史台也没有存活多久，四个月后的洪武十三年（1380）五月。南京明皇宫里突然降下谕旨，“罢御史台及各道按察司”。

将御史台改为都察院，建立范围最广的监察系统这样自吴元年（1367）十月起设置的御史台及各道按察司只存在了13年时间，比1364年朱元璋在南京称吴王起时就设立的中书省还短寿了3年。没有任何理由，也没有任何前兆，朱皇帝说罢除就罢除。御史台与各道按察司都没了，从中央到地方整个御史台监察系统被叫停了整整两年零五个月。到了洪武十五年（1382）十月时，洪武皇帝又突然下令：“更置都察院，设监察都御史八人，正七品，以秀才李原明、詹徽等为之；设浙江、河南、山东、北平、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川十二道监察御史，正九品，其文移则都察院故牒各道监察御史，监察御史呈都察院。”。洪武十六年（1383）六月，“改都察院为正三品，设左、右都御史各一人，正三品；左、右副都御史各一人，正四品；左、右佥都御史各二人，正五品；经历司经历一人，正七品；知事一人，正八品；各道按察司为从三品；按察使一人，从三品；副使二人，从四品；佥事，从五品，多寡从其分道之数；经历司经历一人，从七品；知事一人，从八品。”洪武十七年正月，“升都察院为正二品，左、右都御史正二品，左、右副都御史正三品，左、右佥都御史正四品，经历一员正六品，都事一员，正七品。”

说到这里，细心的读者朋友可能会产生这样的疑问：一向极度重视监察的洪武皇帝当年为什么要对御史台与各道按察使司下达叫停令呢？且一停停了两年多才开始重新构建呢？

在回答问题之前，我们不妨先来回顾一下开国初期大明御史台监察系统的“前世今生”。

明朝以前的中国传统社会政治文明中不乏很好的官僚监察传统。从秦汉起，中国就确立了御史监察制度，并且在以后的岁月里不断地进行制度上的完善。到了，虽说这个少数民族在其他方面学习中原先进文化不咋样，半生不熟，但在承继御史监察制度方面还是学得惟妙惟肖的。唐宋时期这类监察机构叫御史台，元朝也给它取名叫御史台，就连御史台下属官僚即监察纪检干部的官名也取法于唐宋，也有什么御史大夫、御史中丞、监察御史等等，一一搬用唐宋旧名，唯恐人们不认同它的政权的“正统性”；甚至元朝还走出历史上很重要的一步，在地方上建立起御史台的地方派出性机构——行御史台，这是专门针对具体的地方官僚进行监察而设立的。

可令人百思不得其解的是，元朝的吏治之差在中国历史上也算是出了名的。朱元璋从小在元朝统治下受尽了凌辱，看够了元朝官场与社会的黑暗，现在他开创新政权可不能走元朝的老路，要以其为鉴。元朝设立的那套御史监察系统肯定出了问题，否则元朝官吏不会那么黑、那么乱。可从大明建国前后的实际情况而言，当时天南海北的军事征讨正在进行，朱元璋绝对日理万机，加上其自身人文素养也十分有限，治国理政很大程度上是跟着感觉走。于是人们不难发现：洪武初期大明帝国中央监察机构几乎完全克隆了元朝的建制，就连名称都一模一样，也叫御史台，下设御史大夫、御史中丞等官职，一如元朝旧制。

但洪武十三年正月发生的大明帝国历史上的惊天大案——“胡惟庸谋反案”却改变了这一切。十分耐人寻味的是，该案件最先是由御史台的长官御史中丞涂节突然告变而引发的。接着又有一个已经被贬到中书省任属吏的前御史中丞商也出来揭发胡惟庸的不轨阴事。事情发展颇具戏剧性的是，揭发胡惟庸有谋反之心的御史中丞涂节后来也被案件牵连了进去，朝中大臣“检举”他原本就与胡惟庸同党，因后来发现谋反情势很不妙了，他才突然出来检举同伙的。这下涂节涂御史中丞可不能再开口检举人了，因为朱皇帝很快也将他给宰了。

但如果我们查一下《明史》的话就会发现，涂节还不够格被列入胡惟庸、陈宁等人的《奸臣列传》中，可能清人修《明史》时手中的资料已经证明或部分证明了涂节是被冤杀的。谋反罪是一项大得不能再大的罪项，御史台长官涂节下手确实狠了点，但也不排除皇帝朱元璋曾经有过什么暗示呀。可处于对立面的丞相府一伙人也不是吃素的，胡惟庸为相多年，案发时朝中受到实惠的既得利益者中不免有什么高人想到这么个损招，将御史台长官涂节涂大人也给聪明地牵连进去。问题是朱元璋信啊，他杀了涂节，一了百了。由御史中丞涂节“参与谋反”又“突然反水”，让人不得不联想起对整个御史台监察系统的重新审视，于是在处死胡惟庸和涂节等人的三四个月后的洪武十三年五月，朱元璋下令罢除御史台监察系统机构。随后经过两年多的细致调查与全面审视，终于于洪武十五年开始，朱皇帝决定重新构建以都察院为核心的大明监察系统。原来的御史台名称现在改为都察院，其下面还是设置十二道监察御史，地方上还是设立按察司，等等。因此有人认为：大明这次监察系统改造仅仅是中央监察机构换换名字而已。如果真是这样的话，那就你太小瞧了朱元璋了。

创建别具一格的都察院为首的大明监察系统

洪武十五年开始连续三年的监察系统大改造之关键在于：

第一，将原来沿用的元朝不轻易授予人的御史台长官御史大夫干脆给废了不用，将正二品的御史中丞1人任职，改为同为正二品的2人任职，官名叫左、右都御史，也就是说对中央监察机构的一把手进行分权，免得他一个人像涂节那样背后又要耍什么阴谋。元朝御史台御史中丞下面有两个都是从二品的属官，叫侍御史和治书侍御史，朱元璋将他们2人的职权改分给4个官员，他们是正三品的左、右副都御史和正四品的左、右佥都御史。也就是说，原来御史台1人负责主持工作的类似于监察部部长与2个副部长或部长助理现在改为整个都察院2个正职（类似于部长）、4个级别低一点的副职或称下属（类似于2个副部长及2个部长助理），中央最高监察机构的领导权力一下子被分了好几块。都察院的长官为左、右都御史，与六部长官尚书品级相同，职权并重，人称之为朝廷“七卿”。

都察院的长官“都御史以总其纲”，“职专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者，劾！凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾！凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾！遇朝觐、考察，同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞫于外朝，偕刑部、大理谳平之。其奉敕内地，拊循外地，各专其敕行事”。

以都察院为核心的大明帝国监察系统

御史台——（1382）改为都察院

左、右都御史

左、右副都御史

左、右佥都御史御史兼管地方行政、民政，即为巡抚

御史兼管地方军事等事务，即为提督

御史兼管地方行政、民政、军事，即为总督

十三道监察御史——出使巡按——巡按御史（七品）第二，元朝御史台下设殿中司和察院两个机构，殿中司由殿中侍御史统领，主要是纠察朝廷百官；察院下设若干个监察御史，他们主要“司耳目之寄，任刺举之事”，说白了也是纠察百官的。元朝如此架屋叠床的机构设置，朱元璋十分讨厌，在都察院的机构中他只设置十三道监察御史，以一布政司为一监察道，故名十三道监察御史，他们直属于都御史领导。

监察御史监察的范围则比历史上任何朝代都要广泛，“纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”。因为每个布政司设一个道，每道设7～11人，所以总计监察御史为110人。这110个监察御史中每道又分为两类：一类叫守道监察御史，即在南京负责本道事务的，掌一枚本道印章，印章上刻有“某某道监察御史印”；另一类出巡本道管辖的地方的监察御史，叫巡按监察御史，其印章上刻有“巡按某某道监察御史印”。因此说京城内外、地方十三省的大小事务都有监察御史都盯着，他们什么都要说、什么都要管。“在内两京刷卷，巡视京营，监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓；在外巡按，清军，提督学校，巡盐，茶马，巡漕，巡关，攒运，印马，屯田。师行则监军纪功，各以其事专监察……按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，剪除豪蠹，以正风俗，振纲纪。凡朝会纠仪，祭祀监礼。凡政事得失，军民利病，皆得直言无避。有大政，集阙廷预议焉。盖六部至重，然有专司，而都察院总宪纲，惟所见闻得纠察。诸御史纠劾，务明著实，开写年月，毋虚文泛诋，讦拾细琐。出按复命，都御史覆劾其称职不称职以闻。”

上述这段话大致是讲：在京城里，监察御史巡视皇城、京营、仓场、内库、监临科举考试——乡试和会试，等等；出使到地方，他们监察地方官僚、提督学校、茶马、巡关、巡漕，到部队有军事行动时他们监军记功，等等。虽然自身官阶品级不高，只有正七品，与县太爷同品级，但由于监察御史出使地方常常带“代天子巡狩”的名分，其权力就相当大，所到之处，“大事奏裁，小事立断”。因此即使是地方上从二品的省长布政使之类的封疆大吏，一旦遇到正七品的监察御史没有一个不怕的，有时这些监察御史出巡时会微服私访，这就更使地方官僚害怕了。

我们不妨将御史所拥有的监察权力作个归纳：①对内外百司之官的监察权，②战时特殊时期的监军权，③某特定事项的纠察权，④重大案件的司法会审权。尤其这个司法会审权，人们可能更熟悉的是另一个名字，那就是三法司会审。三法司会审是指都察院长官或监察御史与刑部、大理寺长官等在接受皇命后，共同审理一些特别重大的疑难案件。刑部的设立很早，我们在前面已经讲过，大理寺的设立则相对晚了些。洪武十四年（1381）即“胡惟庸谋反案”案发后的一年，为了加强对刑事案件判决的审核，朱元璋下令增设最高司法复审机构大理寺，其长官为大理寺卿，“掌审谳平反刑狱之政令”，副官为少卿、寺丞等，规定：“凡刑部、都察院、五军断事官所推问狱讼，皆移案牍，引囚徒，诣寺详谳。”这就是说刑部、都察院、五军断事官所审结的案子，都要上交给大理寺复审；如果上述三个法司部门审结的案子不交大理寺复核，那么这样的案件是不能作为司法审判的最终结果而予以实施处罚的。

第三，尽管以都御史为首的都察院长官领导着整个都察院监察系统的工作，管着部下监察御史等，用俗话来说叫以上管下。倒过来，明朝也能以下管上、以小管大，这在历史上还真不多见。

我们先来说说以小管大。洪武三年正月，朱元璋曾下令定“内外风宪官与其属官依品级行礼”之制，其中规定：监察御史、按察司佥事如出巡，当依品级拜知府、知州；知府、知州有罪，监察御史、按察司官按问得实，则于市中依律断罪。这话是说：品级较低的监察御史、按察司佥事如果出巡到地方上，遇上品级比他高的知州、知府，就得行下官拜见上官之礼。如果知州、知府违法犯罪了，监察御史、按察司佥事在调查清楚、核实到位后，就在集市贸易中心公开审理知州、知府违法犯罪案件，让大家都知道不论当官不当官，一旦犯法了，就得接受法律的公正审判。

这些举措倒是很像20世纪60年代的“开批斗会”，不过那时的“批斗会”不能以下犯上地侮辱上官。之所以要这么做，当年朱皇帝曾这么解释的：风宪官按品级行了下官之礼了，表示他“不敢凌辱有司，有司官既受风宪官礼，自知羞耻、畏惧，不敢干犯法度。此法虽异前代，然亦激劝之道也”。

讲清了以小管大，我们再来说说以下管上。洪武二十三年发生了一件事情很特别，有个叫夏长文的监察御史上奏给皇帝朱元璋，弹劾自己的上级领导左副都御史袁泰，说他家里人犯有很多不法之事，像这样的连家都治不好的人还配当领导吗？朱元璋接奏后十分赞赏夏长文不阿权贵的气节，立马升他为都察院左佥都御史。

有人见此可能要说，这算不上什么，夏长文不就是那个曾经很受朱皇帝喜欢的上海粮长，皇帝特别喜欢的人当然皇帝要为他做主了。但事实并非完全如此，请看另一个案例：洪武三十年，有个都察院御史上告说：“我们的上级领导一把手左都御史杨靖杨大人营私舞弊，他家乡有个仇家，因为一个案子的牵连被逮捕入狱。杨大人利用自己的职务之便将仇家的案卷文书偷偷做了改动，增加了好多莫须有的罪行，致使仇家被定为死罪，现在那个仇家的家人已到皇宫前敲登闻鼓喊冤。杨靖身为我们都察院领导，知法犯法，理应按律论罪！”朱元璋接奏后开始还不以为然，因为他喜欢杨靖，杨靖很有才气，“资性明敏，有识善敷奏，理刑平恕”，朱皇帝多次表扬和奖励了他，还曾叫他充当皇帝特使，出使安南（今越南），回来后即授予左都御史之职。没想到竟有这样的事情，洪武帝实在舍不得才子杨靖被问罪。但御史们一个接一个地上奏弹劾，最终弄得朱元璋不得不下令，赐死杨靖。

朱元璋用以小制大的办法既避免了任用高级别监察官容易造成尾大不掉的不良后果，又能钳制、监察到了千里或万里之外的臣僚，真可谓。

“权力与责任”对等——高学历、高要求与高风险的大明监察御史

正因为御史的权力这么大，他们要是“走偏了点”，问题就严重了，所以对御史的要求特别高。

第一，出任御史的必须是进士、举人出身——这是洪武以后定制的。也就是说，明朝的纪检、监察干部必须具有大学的硕士、博士之类的学历，最低的也应该有个本科学士文凭。为什么要这样做呢？朱元璋和他的子孙们恐怕都拿不出一张小学毕业证书，为什么对他们纪检、监察干部提出这么高的要求？我想至少有四个方面的原因：首先，真正做好纪检、监察工作，其所要求是要高于一般常人的智慧与知识，否则就很难做到洞察秋毫，很难为皇帝看好“家”的。其次，明代开始科举考试程序复杂化，大致要经过七次较大的考试，才能达到举人或进士。古人云：十年寒窗图破壁。实际上何止十年？所以这样一来，一般家庭等到家中有人中举时，往往家徒四壁。对于举子来说，他会很珍惜这来之不易的官位与名利，会顾及得比一般人多，不大容易明目张胆地干起违法乱纪的事来；即使他们中有些败类也会跟着官场上的腐败分子做坏事，但一般都比较隐蔽，客观上这一群体的形象比其他群体要好得多，所以皇帝也乐意用他们。再次，这些大明帝国的“硕士”“博士”们从小读的都是的经典，朱元璋与他的子孙们甚至规定科举考试的标准答案都只能以宋儒朱熹等人的解释为依据，所以不用担心他们是否偏离儒家的正统，而这类人一旦出来当官了，一般也都能以儒家的理想治国理念来帮助君主“平天下”。最后，历史上常常有着这么一个现象，越是知识程度高的知识分子越不太容易改变他的信念，越不太容易改变他的道德操守。因此说明朝皇帝用进士、举人来当纪检、监察干部，应该来说是种最佳的选择。

第二，明朝对御史的违法乱纪的处罚也比一般官吏要重，其中规定“凡御史犯罪，加三等，有赃从重论”。这样的规定倒是做到了“权力与责任相对等”。正因为对御史的要求很严，所以明代的御史一般来说素质都比较高。他们也忠于职守，为大明帝国的稳定和吏治的澄清起到了十分重要的作用。

御史制度好是蛮好的，皇帝有他们在监察着帝国的每个角落，他可放心多了。但世界上的事情往往是这样，当你品尝鲜鱼的美味时，就得小心鱼刺卡了你的喉咙。我们讲的那位大明帝国的开国皇帝朱元璋正在为他设计出来的都察院御史制度的美妙而偷着乐时，一不留意他就被自己的“杰作”鱼刺给扎了。

奇闻：唯我独尊的洪武皇帝居然要向七品小官认错？

有一天，朱元璋在明皇宫里待腻了，闷得慌，忽然想到应该娱乐娱乐，就叫太监出宫门去，到南京城南找些女乐来乐乐。女乐就是民间常说的戏班子，不过，这戏班子里的主角全是女的，用今天话来讲就是娱乐圈内的女演员、女歌星。古代这种女乐、戏子什么的是社会的另类，属于贱民阶层，他们可能做梦也没有想到今天他们的“子孙后代”扭个屁股、搞成野草一般的头发、涂成像《聊斋》里的画狐一样的脸蛋，光出场费也能弄个几十万、几百万什么的。老祖宗们可“低贱”了，在国家的法律中女乐被列入“贱民”阶层，而且世代为业。太监找到了女乐，说是皇帝要她们去“娱乐娱乐”，这是看得起她们，赶紧就去吧！别让那洪武爷等急了，他可不是好说话的，一发怒就要人头落地。太监带了女乐们正急匆匆地往明皇宫里去，走过了午门，来到了奉天门，正要往大内里赶。

这时，来了个专门巡视皇城的巡城御史周观政，突然挡住了他们的去路。因为根据大明内宫制度的规定：女乐这类贱民是不准进入大内这样“高贵神圣”的地方的。可领头的太监没把周观政的阻拦当回事，顶了他一句：“我有圣旨在身！”其潜台词是皇帝叫我这么干的，你要找麻烦去找皇帝去！哪知道巡城监察御史周观政就不信这个邪，死活也不让女乐进宫。太监没办法，只好将女乐留在原地，自己跑到宫中去向朱元璋禀报了所发生的事。

朱元璋听了心想：今天我想放松放松，看来是弄不成了，于是苦笑地对太监说：“传我的口谕，女乐娱乐活动不搞了，叫她们回去吧！顺便跟巡城御史周观政说一下，就说他干得好，回去好好休息吧！”朱元璋这样做，一方面表明自己奉行制度办事，有错就改；同时对御史工作也予以肯定。用平常人的思维：这个正七品的小小御史，皇帝也已经给足了你面子，你也该歇歇了。可是历史上好多正直的御史往往是讲原则而不通融的科举出身的知识分子，他们认准了一个理，就是不放松，咬到底！这个周观政就是死活都不走，一定要皇帝朱元璋亲自出来与他“对话”。朱元璋深知御史的“厉害”，只好穿上朝服走出宫门，与周观政“对话”。朱元璋先是自我批评，表示对刚才找女乐的事情很后悔，同时又好好地表扬了一下周观政，说他做得对。这时的周观政才放心地回家休息去。

贵为九五至尊的天子，就连人臣之极的过去宰相哪一个不怕的皇帝朱元璋，现在居然怕起一个只有芝麻官那么大的御史，这实在让人匪夷所思。

其实，中国自古以来一直就有言官制度的传统。所谓的言官就是诸如御史一类的专门给皇帝提意见、给百官“找毛病”“挑刺”的监察官。中国历史上形成了一个传统：只要不是特别的昏庸无道之君，一般皇帝即使被言官说了甚至骂了，都是不杀言官的。不过，要是碰上皇帝硬要杀那“批评”他的言官，又会怎么样呐？那肯定要冒舆论与传统及道德方面的风险，被史官作为昏君而记载于史，被臣民视为无道之君。朱元璋多精明，他才不会干这种傻事了，没什么大不了的，我就让你说吧。实在受不了，先忍一忍，让你言官过过嘴瘾，过几天把你从言官位置上给挪走，看我怎么来收拾你！

不过，事后监察御史周观政并没有被收拾的记录，这倒不是因为朱元璋的心底有多善良，而是因为他对自己苦心打造的大明新型监察系统太重视了。

建立以六科给事中为主体的无所不察的皇帝近侍监察官系统其实除了以都察院为核心的大明监察系统外，朱元璋从长治久安的角度出发，在洪武开国前后和洪武十年还分别创造性地设计出另外两套言官体系，那就是六科给事中制度和通政司制度。由此在大明朝廷中央“构筑”起三道防护大堤，建立了三套权力制衡的监察机制。

上文中我们已对以都察院为核心的大明监察系统作了介绍，下面着重讲讲六科给事中制度和通政司制度。

六科给事中制度究竟是什么时候建立起来的？无论是《明实录》还是《明史》都没有讲出具体的时间，即使是当今专门研究政治制度史的专业研究者也没给出一个明确的说法。

查《明太祖实录》，六科给事中制度的构建有着一段时间。最早设置给事中官职的是在至正二十四年（1364），具体干什么工作，没有记载，只是将它与起居注记在一起，起居注为皇帝近臣，给事中也应该是处理皇帝宫廷要事一类的官职。明开国前的吴元年年底，给事中被定为正五品，到了洪武四年定为正七品。洪武六年（1373）明廷定制：给事中12人，秩正七品，分为吏、户、礼、兵、刑、工六科，每科2人，职责为检查诸司奏疏和每日记录皇帝旨意，具体地说，“凡省、府及诸司奏事，给事中各随所掌，于殿庭左右执笔记录，具批旨意可否于奏本之后，仍于文簿内注写本日给事中某钦记，相同以防壅遏欺蔽之弊，如有特旨，皆纂录付外施行……若系边报及钱粮、机密重事不待朝会合奏闻者，于给事中处报知引奏；省、府、台各置铜匮，凡所录旨意文簿收贮于内，以凭稽考”。

从当年的《明实录》的这些记载来看，洪武时期的给事中所干的工作倒是很像永乐以后宫廷内使所干的活，这也吻合实际；因为明太祖绝对禁止宦官干政，也不让宦官识字，但总得要有人干那些最为机密的朝廷公务，而从当时的实际来看，很大程度上主要由给事中来承担。洪武后期，明廷增设都给事中，作为给事中的领导。二十四年，“更定科员，每科都给事中一人，正八品（后又定为正七品）；左、右给事中二人，从八品（后又定为正七品）；给事中共四十人，正九品（各科分设员数）”。并对给事中的相关规定做了一些调整，从此以后形成了比较完善又有个性特色的明代另一套言官监察系统——六科给事中。

明代“六科，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误……凡日朝，六科轮一人立殿左右，珥笔记旨。凡题奏，日附科籍，五日一送内阁，备编纂。其诸司奉旨处分事目，五日一注销，核稽缓。内官传旨必覆奏，复得旨而后行。乡试充考试官，会试充同考官，殿试充受卷官。册封宗室、诸蕃或告谕外国，充正、副使。朝参门籍，六科流掌之。登闻鼓楼，日一人，皆锦衣卫官监莅。（洪武元年，以监察御史一人监登闻鼓，后令六科与锦衣卫轮直。）受牒，则具题本封上。遇决囚，有投牒讼冤者，则判停刑请旨。凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科皆预焉”。

皇帝—（中书省）—六部礼部——民政部——礼科给事中1人、左右都给事中各1人

户部——财政部——户科给事中1人、左右都给事中各1人

吏部——人事部——吏科给事中1人、左右都给事中各1人

兵部——国防部——兵科给事中1人、左右都给事中各1人

工部——建设部——工科给事中1人、左右都给事中各1人

刑部——司法部——刑科给事中1人、左右都给事中各1人洪武中后期，朱元璋强化给事中的监察功能可能更多的是针对六部。因为自中书省废除后，六部的职权有了明显增大，朱皇帝很不放心，通过调整六科给事中的工作范围，将其监察视点更多地落在了六部身上。六科给事中的工作流程是这样的：凡是六部不能做主，要向皇帝请示或要皇帝审批的事情，必须首先要在给事中处登记、审查，审查通过后才能转上皇帝，要是审查后认为不妥，可以驳回到六部重来；凡是皇帝要六部执行的事情，也必须在给事中那儿先登记，以便日后检查执行情况时有案可据。

因此说六科的工作较多是针对六部。譬如说，洪武二十二年（1389），朱元璋看到朝廷赏赐开支相当之大，而每一次赏赐后就要到户部再去领取，有时甚至一次赏赐还没结束，而赏赐钱财就不够了。这很像我们老百姓送礼，本来要想送1　000元人情礼，一掏钱包忽然发现只有500元，你总不能说：“对不起，我到银行去取了再来给你。”这多丢脸！为此，洪武皇帝就叫户部即财政部从国库中拖一些大明宝钞等财物到宫殿里来，存放在手头，一旦要赏赐了，马上就可以取到。但这样做的话可带来了另外一个问题：户部管钱物的，拿到了宫中来了，叫谁来值守这些财物呢？还叫户部的人？不行，那太容易舞弊了。朱元璋就叫上户科给事中和礼科给事中相继去看护值守，每年年底再由户部去统计、盘点，且规定以此为常例。这样就做到了管钱物的不管出入，管出入的不管盘点统计，“你中有我，我中有你”，实际上起到了互察的作用。

但在更多的情况下，六科给事中并不限死监察范围，有时户科给事中可能要管起兵部的事务，工科给事中可能要管起刑部、礼部的事务等，不一而终。譬如洪武二十八年（1395），工科给事中陈洽等人向洪武帝上奏说：“有的朝廷大臣犯了重罪，因为皇帝陛下您的大恩大德，他（们）得以宽宥，仍与我们一起上朝；但无论如何这些犯了重罪的大臣再也不应该仍站到自己原来的上朝班序行列里，而应该叫他们另外站出去，这样才能对违法犯罪者有所惩戒啊！”朱元璋一听，觉得讲得十分有理，马上下令：让那些犯了重罪又被宽宥的大臣在上朝时站到八品、九品的上朝班序之后。

其实给事中的监察范围何止这些，他们还可以越出自己的“六科范围”，管起另一个监察系统都察院，甚至有时还能将都察院的领导给扳倒。洪武三十年就曾发生过这么一件事，署佥都御史邓文铿、刘观、景清等人在一个奏本上署上自己的名字后，突然想起那本子上有差错，于是3人带上都察院的图章跑到六科办公所去，将上面的错误给改了过来，并重新加盖了图章。哪知刚好被值班的给事中给逮着了，这还了得，马上上奏给皇帝，朱元璋下令将邓文铿等3人逮捕下狱，后3人被贬黜到陕西去监察茶马。

六科给事中有时还接受皇命，充当皇帝钦差，巡抚地方，甚至还干起清理军伍、军籍等监察御史的工作。譬如洪武十六年（1383），给事中潘庸等一行人就曾接受朱元璋的旨意：“分行天下都司、卫所，清理军籍。”。洪武十九年，河南等地发生水灾，给事中宫俊、御史蔡新接受朱元璋委派，前往河南“检核被水人民，有赈济不及者补给之”。

由此看来，六科给事中与监察御史的职责有着很大的重叠，几乎无所不察。尽管他们品秩都很低，被他们监察的官员中任何一个都可能比他们的官位要高，但因为他们有着“稽察六部百司”的权力，又处于皇帝近侍的位置上；所以其监察功能十分强势，可视为大明帝国中央朝廷的第二道监察防护大堤。

创设以通政使司为主干的集谏官和监察于一体的宫廷内外通政渠道朱元璋创造性地构建了独特的大明帝国官僚监察系统中第三道监察防护大堤，那就是以通政使司为核心的宫廷内外通政渠道。

通政使司创立于洪武十年（1377）七月，机构设置通政使1人，正三品，左、右通政各1人，正四品；左右参议各1人，正五品；经历1人，正七品，知事1人，正八品，“掌出纳诸司文书、敷奏、封驳之事”。

通政使司官制创立时，皇帝朱元璋特别注重其职官人选，找了一大圈都没能找到合适的，后来突然想起了刑部主事曾秉正和应天府尹（相当于首都南京市长）刘仁或许能胜任这类新型职务，但他们都有了职务。曾秉正刚刚被委任陕西参政（相当于陕西省副省长或省长助理），只是他人还没离开南京，于是朱元璋马上令人去将曾秉正与刘仁叫到皇宫里，当面予以训示：“朕决定新设一个官僚衙门，叫通政使司。自古以来国家政治的变乱萌发于言路的壅蔽，一旦言路壅蔽了，奸佞小人就会乘机耍奸。所以说国家要治理好，就必须要设立喉舌之司，‘以通上下之情，以达天下之政’。今朕任命你们官职，其名为‘通政’。打个比方吧，国家政务就好比是水，一定要经常性的通畅而无壅堵，所以朕任命你们任职的这个官衙就叫做‘通政使司’，你们的官名就叫‘通政’，‘卿其审命令，以正百司，达幽隐以通庶务，当执奏者勿忌避，当驳正者勿阿随，当敷陈者无隐蔽，当引见者无留难，毋巧言以取容，毋苛察以邀功，毋谗间以欺罔，公清直亮，以处厥心，庶不负委任之意’。”朱元璋要求他们：“你们要根据朕的谕旨命令来对照规正百官的言行，要将那些被隐蔽或深藏的事情及社会普通民众的小事都能及时上报上来，让朕知道；还有应当奏请朕拿主意的，你们就不要有什么顾忌；应当予以驳正的，你们也千万不要随声附和；应当向朕汇报的，你们千万不能隐瞒；应当引见的人，你们也不能留难……”

从上面这段话中我们可以看出，朱元璋设立的通政使司，哪像是个简单的“通政”衙门，简直是一个集谏官和监察于一体的重要政治机构，又有点像情报和新闻部门。当时规定无论什么官署上奏，都必须经过通政使司，由此可见，通政使司权力之大了。

通政使司的长官通政使“掌受内外章疏、敷奏、封驳之事。凡四方陈情建言，申诉冤滞，或告不法等事，于底簿内誊写诉告缘由，赍状奏闻。凡天下臣民实封入递，即于公厅启视，节写副本，然后奏闻。即五军、六部、都察院等衙门，有事关机密重大者，其入奏仍用本司印信。凡诸司公文、勘合辨验允当，编号注写，公文用‘日照之记’、勘合用‘验正之记’关防之。凡在外之题本、奏本，在京之奏本，并受之，于早朝汇而进之。有径自封进者则参驳。午朝则引奏臣民之言事者，有机密则不时入奏。有违误则籍而汇请。凡抄发、照驳诸司公移及勘合、讼牒、勾提件数、给繇人员，月终类奏，岁终通奏。凡议大政、大狱及会推文武大臣，必参预”。

正因为通政使有着这样重大的职责与权力，所以他的品秩在当时就被定得很高，位于大明朝廷七卿之下的最高档次了，因而与六部尚书、都察院长官和大理寺卿合称为“九卿”。

从皇帝朱元璋提出“卿其审命令以正百官”的要求和通政使“掌受内外章疏、敷奏、封驳之事”的职责来看，十分显然，洪武开创大明通政使司系统，不仅使得皇帝直接了解内外实际情况，而且还在客观上也有起到监察诸司百官的作用。

其实无论是监察阵容最为庞大的都察院监察官系统，还是以六科给事中为主体的无所不察的皇帝近侍监察官系统以及集谏官与监察于一体的朝廷重要机构——通政使司，三者的职权范围都是大致相当的，除了监察诸司百官外，它们之间也可以互察，完全可视为相互之间谁也管不了谁的三个独立平行的监察系统。朱元璋之所以如此不厌其烦地在朝廷精心设置一个又一个监察系统，无非是为了将任何有可能危害到皇权的因素扼杀在萌芽状态，以此来确保大一统君主专制主义统治的稳固。对于这样多重平行监察与分权制衡的机构重建，晚年朱元璋不无得意地说道：“我朝罢相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉颃，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当！”

建立地方权力制衡监察机制：分巡道与分守道事实上，除了上述中央朝廷建立的三套相互权力制衡的监察机制或言监察大堤外，朱元璋还在地方上建立了两套相互平起平坐的权力制衡监察机制或言监察大堤，这在历史上尚属独创。

明朝地方监察提刑按察司系统设置得很早，洪武开国前，朱元璋就在其控制的地盘上模仿宋元旧制设立各道按察司。建国后定制按察使，正三品，按察副使，正四品，按察佥事，正五品。但在洪武十三年的“胡惟庸谋反案”爆发后没过五个月，各省按察司与中央的御史台一同被朱元璋废除。后经过近一年的清理、整顿，洪武十四年（1381）三月，朱元璋下令复置各道提刑按察司（洪武末年除京师南京外，全国总计有13道提刑按察司，笔者注），“并定各道按察分司”。

明代提刑按察司长官提刑按察使“掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部、院。凡朝觐庆吊之礼，具如布政司”。

用今天话来说，各省的提刑按察使是总体负责一个省区——按照监察系统的术语来讲应该称“道”——内的违纪、违法与犯罪等类事情的监察，纠劾官吏的不轨、不法言行，除暴安良，平反冤狱，维护地方稳定；碰到特别重大事情，他必须得与布政使、都指挥使一同商议，如果刚好碰上有巡抚或巡按出使该省份的话，还得告知这位朝廷钦差。

提刑按察使的佐官叫副使、佥事，他们主要从事分道巡察。什么叫分道巡察？洪武十四年朱元璋在复置按察司的同时，“并置各道按察分司”。洪武十五年（1382）九月，朱元璋又“特置天下府、州、县提刑按察分司，以儒士王存中等五百三十一人为试佥事人。按治二县，期以周岁”。就是讲在每个省即按察司系统的一个道内又划分出了好几个按察分司，当时洪武皇帝一下子派出了以王存中为代表的儒士531人到各省各分司去担任见习佥事，每2个县权作一个按察分司，“凡官吏贤否、军民利病，皆得廉问纠举”。这种按察分司的划分在洪武中晚期有所变化，洪武二十九年，全国按察分司为41（分）道——这就是明史上有名的“分巡道”。

与“分巡道”对应的叫做“分守道”。什么叫“分守道”？明代在布政司（省）与府之间设立监察区叫“道”，这些“道”是自成体系，它们不以行政区的划分为界限的。一般来说，一个布政司（相当于省政府）里要划分出好几个监察区“道”来，而一个“道”有可能要管辖与监察好几个府。通常来说，凡是由布政使司里的左右参政、参议等佐官分管与监察几个“道”的钱谷粮税之类的，这类专业的“道”叫“分守道”；凡是由提刑按察使司（相当于现代省检察院或省法院）里的副使、佥使等佐官分管与监察几个“道”里的刑狱之类的，这类专业的“道”叫做“分巡道”。“分巡道”和“分守道”并不重合，各自自成一体，譬如浙江境内的分巡道有4个：杭严道、宁绍道、嘉湖道、金衢道；分守道也有4个，但它的划分与分巡道不一样，它们是：杭嘉湖道、宁绍台道、金衢严道、温处道。。可以说“分巡道”和“分守道”是根据“专业”分别对“道”辖区内的官僚从事相关对口“专业”活动进行监察。譬如省级布政司的佐官左右参政要检查辖区某“道”内的粮税上缴情况，但对于“道”内的打官司或人命冤案是不管的，即使在工作中拔出萝卜带出泥，已经弄清个是非来了，他还不能管。这些人命案件要由提刑按察使司里的副使、佥使来监管。这样的机构设置与专业管理有着两个方面的作用：

第一，专业对口管理与监察，便于对行政官僚的管理与对地方官吏的腐败起到监察与遏制作用。一个人要成为通才似乎是要求太高了。明代的这种专业对口管理与监察从制度的设计角度来讲还是理性的。你叫布政使和他的佐官去监察道里的什么人命案件，即使按照常理能看出个子丑寅卯来，但要运用《大明律》何条何款，对不起，我得回“省城”去查好了再来告诉你们，这不成了笑话；同样如果叫提刑按察使司里的副使、佥使等佐官去监察“道”里的钱粮税收什么的，这些省检察院或省法院的“领导同志”恐怕连账本也不一定能看懂。所以专业对口管理与监察应该来说对于提高行政官僚的管理水平与遏制地方官吏的腐败起到了积极的作用。这说明明代中国的政治文明已经达到了很高的水平。

第二，专业对口管理与监察，除了对防止地方府、州、县官吏的腐败与不作为或乱作为有监管作用以外，中央控制和掌握省里的布政司和提刑按察使司等衙门，又实行其衙门佐官直接监察下辖的道。这样对布政使司和提刑按察使司等衙门里的长官布政使和提刑按察使实际上起到了一定的分权与制约的作用，同时加强了中央对地方的控制。

明代独创的地方监察系统

在明朝还曾设立了督粮道和提学道等专业的道，不过它们没有专门地盘的专职道员，有时也有被临时指定的监察地区。

巡抚、巡按与提督、总督

地方上通过“重新划分”监察区，设立“分巡道”和“分守道”监察系统，地方中下层的监督加强了。但地方分权也好，监察也吧，所造成的格局是各司其职，遇到地方发生大事，尤其是省与省之间发生了事情，谁也指挥不了邻省一起行动，原本出于良好愿望而设计出来的地方管理与监察机制这时暴露出问题了。于是在洪宣以后就出现了巡抚、巡按与提督、总督等从临时差遣到最终定制的地方管理与监察的官僚机制。

洪武年间皇帝朱元璋就派出亲信或其他比较可靠的官僚出去“巡抚”地方省份，“巡抚”的名称很好听，即巡视地方、抚慰苍生。洪武中叶朱元璋曾命令大明第一大将军巡抚北疆，训练士卒，洪武二十四年派遣宋国公冯胜、颍国公傅友德等巡抚山西塞上，同年又叫太子朱标“巡抚陕西地方，巡抚之名，始见于此”。永乐年间“巡抚”逐渐走向制度化，明宣宗时基本上固定下来。起初一般中央派出的是一些尚书、侍郎、都御史等高级官员，到各处边境腹地去巡视巡视，办完事后回到朝廷复命。这样出巡的官员就叫“巡抚”，这是一种临时的官差和官职。巡抚一般无权管地方上的军务。

巡抚又略微不同于“巡按”，巡按洪武初年就有了，《明实录》记载：洪武二年朱元璋派遣监察御史谢恕巡按松江。一般来说，巡抚是指中央朝廷派遣监察御史巡视地方省份，似乎在官阶上，巡按要比巡抚略低些。要是出来的巡抚加上军务管辖头衔的，就叫做“提督”；有时形势需要，要动用几个省的钱谷与兵力，巡抚要兼理地方军务加提督，往往以尚书、侍郎总理地方军务，并兼任都御史，他才有权动用几个省的力量，人们往往称他为“总督”。

但无论巡抚还是总督，在明代前期都是属于临时性的差遣。明朝中后期，地方事务增多，一个巡抚或总督往往干了好多年也没“走”，逐渐成为固定的地方长官了。

巡抚、巡按、提督、总督都是中央派出的官员，一般代表皇帝巡视天下，即使是仅仅正七品的监察御史外出巡视，比他高出四五品级的地方省长（布政使）等封疆大吏也对他畏惧三分，府、州、县的地方官甚至行跪拜之礼。一来这些外巡中央官员代表了皇权，二来他们有监察地方百官的权力。所以我们经常在古典小说中读到，地方百姓盼星星、盼月亮地盼清官，清官也就是“巡抚”来的中央官员。不可否认，在皇帝不昏庸、政治清平的情势下，巡抚、总督制度还是在一定程度上和一定范围内起到了监察地方、“为民做主”的积极作用，可惜这样的时候太少了。

从朝廷中央的都察院监察御史、六科给事中、通政使司到地方上的提刑按察司、分巡道与分守道，朱元璋绞尽脑汁精心设立了一套又一套分权制衡的官僚监察机制，以此消除来自于中央与地方对皇权的任何危险，确保绝对君主专制主义中央集权大一统帝国的长治久安——用明代大思想家王阳明的话来说就是维护“君体”。这些举措果然十分有效。但话得说回来，如果光有监察，不给官僚们制定言行规范准则和奖惩机制的话，一切都无从谈起。为此，洪武开国以后，朱元璋不断下达诏敕谕令，为大明官吏制定了一系列言行规范准则；用通俗话来说，就是实行“公务员”标准化，严惩官吏贪暴腐化。

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